8月22日，今年新成立的省人大常委會辦公廳民意徵集處，正在緊張整理著群眾對《江蘇省物業管理條例》實施情況的意見。此次徵得意見建議達兩萬餘條。

在全國省級人大層面率先成立專職民意徵集機構，是這兩年江蘇改進民意徵集工作的縮影。從以往將法規全文放在官網坐等群眾來提意見，到主動擴大徵集面、最佳化調研方法、強化意見反饋，持續改進的徵集能讓民意更暢達嗎？

從等民意上門到主動投放

楊曉東經手的上一個專案，《江蘇省養老服務條例（修訂草案稿）》獲得文字意見建議2026條。與之相對，以往法規也放在人大官網開門徵集意見建議，普遍只能徵得寥寥數十條。這並非個例，常州市司法局地方立法處處長嶽林雲坦言，當地民意徵集點布到基層，但老百姓參與熱情不高。去年淮安立法專案有十多個，各種渠道收到兩三百條意見，但社會面反應平平。住宅專項維修資金使用牽涉家家戶戶，一條意見也沒徵集到。淮安市司法局立法處副處長李文濤曾就此詢問一些小區業委會主任，有人表示沒有意識到這項立法的重要性，法規名稱《建築物及其附屬設施維修資金管理辦法》也過於專業。揚州市司法局立法處處長張穎舉例說，以網上全文登載草案方式徵求意見，“多的時候收到四五條，少的只有兩三條”。

“如果不主動去徵集，靠群眾主動提交的太少。”楊曉東和同事們現在會圈定重點人群設法定點投送問卷。省養老服務條例修訂時，考慮到老人上網少，民意徵集辦從全省千餘家養老機構中每個設區市抽取10家徵集意見，並委託他們向老人投放問卷。“總共投送了128家。每個市都分公辦、民營、公建民營等幾種型別抽取，還區分規模，村建養老院也會抽取。”楊曉東說。

各地也在嘗試徵集擴面。8月出臺的宿遷市第六屆人大常委會2022年至2026年立法規劃和成果，就邀請6萬多市民投票這5年立什麼法。《無錫市文明行為促進條例》制定時，市民受邀從30條不文明行為中投票選出10條重點規範專案。“不文明行為很多，普遍抓效果不一定很好，要把比較突出的、老百姓反映強烈的梳理出來。”無錫市人大常委會法工委副主任姚愛軍介紹，由於在媒體特別是新媒體進行充分動員，有6萬無錫市民參與投票評議，立法宣傳受眾面達百萬人次。

較大規模民意徵集以往偶爾為之，近年越來越多。作為江蘇省統計協會會長單位，江蘇中創市場調研諮詢有限公司承接過省內眾多民意徵集專案。公司研究總監馮學悟說，近年來政府部門決策或立法機構立法等，在專家論證之外，對民意徵集輔助決策、評估風險、提升相關群體滿意度日益重視，也更加註重向社會購買服務，讓專業機構參與調查統計。該公司承接了包括全省面上工作、面向特定人群的立法、涉及具體片區的深度民意徵集等諸多專案。

透過更多剖面達成更廣覆蓋

民意徵集始終面臨效率和規模的矛盾，以往通常以多場研討、聽證、座談的形式，聽取相關部門、法律專家、行業相關人士、代表委員及群眾代表意見，專家建議吸納比例往往也遠高於公眾意見。

座談帶來的有價值意見多，但覆蓋面小；廣覆蓋徵得民意最原真，但效率不高。如何平衡？“廣覆蓋其實可以這樣理解：一個是單一面上的廣覆蓋，體現為數量多；另一個是層次、維度上的廣覆蓋，選取不同剖面聽取意見。”南京市人大法制委立法處處長張倩認為，民意徵集擴面與小範圍座談並非對立，覆蓋各典型人群、靶向徵集利益相關方意見才是目的。

“採取何種方式徵求公眾意見主要根據條例本身特點。體現程式民主、形式民主還是實質民主，需要作出平衡。”張倩表示，小範圍座談會通常都很有針對性，效率也很高。她以剛出臺的關於加強長江江豚保護的決定為例，“如果只是泛泛地徵求意見，社會公眾會意識到長江江豚保護很重要。但是怎樣體現保護要求，立法中既聽取部分法律專家意見，也特地邀請長江江豚保護志願者、公益組織以及經常拍攝江豚的攝影師參加座談，這些人長期追蹤江豚，一方面有深厚的感情，另一方面也有理性層面的專業積累，給我們提了很多很好的建議。”

為讓意見徵集兼具針對性和覆蓋面，基層立法聯絡點是我省實踐較多的制度設計。2016年，常州就確定金壇區西城街道方邊村委等15家單位為市政府立法聯絡點，2019年增加8家民營企業，今年又擴大到28家。

南京也從基層選擇建立80個基層立法聯絡點，每部法規都會經此徵求民意。去年下半年《南京市雨花臺烈士陵園保護條例》立法時，雨花臺區兩個立法聯絡點就透過徵求周邊群眾意見，為在維護烈士陵園肅穆氛圍和關照周邊居民多年來到陵園日常休閒鍛鍊的民生需求間平衡提供了依據。“我們據此作了妥善修改，規定在合適範圍、適當時間內正常的體育鍛煉活動是鼓勵、允許的。”張倩介紹。

當前民意徵集以召開居民座談會、議事會等形式居多，馮學悟提醒，與民生息息相關的徵集中，逐戶訪談獲取資料必不可少，“我更傾向於在不告知的情況下進行隨機拜訪和溝通，這樣最真實。瞭解一些情況後再參加座談會，這樣可能獲得更真實的反饋。”

科學設定議程提高徵集精準度

以往民意徵集獲得意見少，與徵集“使用者介面”不友好也有關係。“因為法規篇幅太長、專業性太強，群眾一般都不知道如何去提意見，所以效果不是很明顯。”楊曉東說，透過官網發表意見的群眾只佔8%左右，其他91。4%都來自移動端，提示要更多向新媒體投放；群眾透過人大網站要找到徵求意見頁面再填寫，複雜的流程也會影響其積極性。

各環節都會影響徵集成效，問卷設計一環較為突出。“法規動不動都是幾十條、十幾頁，現在我們把徵集重點和社會熱點結合起來，把選擇題、評價題和開放式問答題結合起來，形成一份篇幅適當、重點突出、便於填寫和轉發的調查問卷。”楊曉東介紹，問卷還要把群眾想說但沒考慮到的設成題幹進行引導，讓群眾意識到“原來我還確實有這樣的訴求”。

設計問題就是設定議程，是否科學很關鍵。馮學悟認為，首先應掌握豐富的第一手資料。以老小區裝電梯為例，應避免讓居民選擇“同意”或“不同意”。除設計“比較同意”“完全同意”“比較不同意”等中間選項外，還應深入掌握“不同意”的深層原因。“不同意裝電梯可能是費用問題，那問卷就可設計‘在分攤多少費用以下您同意裝電梯’的問題。”馮學悟說，事先充分調研、大致掌握樓內居民收入水平等後設計問卷，才能徵集到最真實民意。

去年南京首次依程式舉行大規模立法聽證會，就是這麼做的。不僅市民代表是在公證處見證下搖號產生，還有權規定聽證主題。張倩介紹，前期論證認為，聽證會組織不能只停留在開放式徵求意見，而要靶向聽取意見。以三個議題之一電梯保修期限設定多長為例，“如果我們只單獨把這個條款拿出來不作闡釋、不提供初始選項，可能電梯使用者就會希望免費保修期越長越好，電梯製造單位就會傾向於最低限度。所以我們前期調研、充分論證提出3年和5年兩個主要選項，讓大家更聚焦這兩個點來闡述意見，能夠很好地提高徵集效果。”

以點帶面讓更多民意湧現

“我省大力推廣‘夜經濟’‘夜市一條街’等，出店經營、擺攤能吸引大量人氣，不應有過多的限制。”7月25日，南京市京西大廈立法聽證室，太倉市城廂鎮綜合行政執法局張瑞西就正在徵集意見的《江蘇省城市市容和環境衛生管理條例（修訂草案）》，建議適當放寬“佔道經營”有關規定，給予地方政府一定自主權，有條件的地方可以允許出店經營。

張瑞西是自己報名後專門來寧提建議的。此次民意徵集省司法廳作了方法改進——聽證會小型化、連續舉辦、不設主題和“框框”，群眾“有話說”就可報名參加。在城管執法一線幹了6年，張瑞西有不少話要說。

像張瑞西這樣參與熱情很高的群眾，每位民意徵集組織者都能舉出幾個，但讓更多人想參與則是另一回事。“目前考慮最多的就是如何擴大影響力。”楊曉東坦言，當前除了省物業管理條例修改意見徵集超過兩萬條，其他專案徵得意見數量尚不夠，“至少上千才有一定代表性。這就需要我們調整方式，培育重點人群，爭取和鞏固熱心群眾。”

南京市民王興宏是楊曉東口中的熱心群眾之一。7月10日晚，當過三屆小區業委會主任的他和省內淮安等地業委會負責人，聯合召開線上線下相結合的省物業管理條例實施情況意見建議研討會。這場純民間的研討會，吸引省內外160多位業主、物業企業、開發企業、代表委員、專家學者等參加，形成意見彙總報告遞交省人大常委會。

在王興宏看來，媒體、社會組織等新興徵集渠道與體制內徵集渠道結合，獲得的民意更真實。有關部門對民意徵集越來越重視，徵集制度基本具備，進步也看得見，但要真正讓群眾堅定法治信仰，還需持續改進，特別要建立良好的反饋機制。

但目前，及時反饋難不僅有制度障礙，人手也是問題。省人大常委會民意徵集處只有經省委編辦批准的4個人，處理大量已徵得意見就已十分忙碌。彌補人手不足，第三方調查統計機構正被廣泛引入。在馮學悟看來，不同徵集渠道各有優勢，“在舊城改造等專案中，面對政府機構群眾不一定會說實話，但對獨立的第三方可能會說。我們收集加工處理後反饋給委託方，也是民意反饋的一種形式。”

第三方機構的調查也有其侷限。馮學悟認為，政府部門間如能打通資料孤島、共享資料，就能在徵集前設計更有針對性的方案，“比如幫助鐵路部門蒐集民意，如果知道這一片區居民狀況、歷史訴求，有一個事先評估，徵集就更加有底，也能把更多精力挪出來去挖掘被訪者真實想法。”她進一步建議，民意徵集專案取得的資料遠少於政府部門日積月累的龐大資料，要融合“大”“小”資料，不可偏廢。

對下一步工作，楊曉東表示：“我們想透過以點帶面的方式，把群眾關注度和熱情提升起來，最終要達到所有立法、執法檢查專案都進行深入民意徵集的目的。”

記者 陳月飛 倪方方 實習生 申旭豪

【來源：中國江蘇網】

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