□在我國，檢察機關作為國家法律監督機關，具有提起公益訴訟的能力和動力，可以彌補個人提起公益訴訟的不足。同時，檢察機關提起的公益訴訟不僅可以打擊、制裁侵犯公益的行為或者糾正違法行為，而且可以對可能發生的相關行為予以震懾，從而在一定程度上實現對“公地悲劇”的防控。
公益訴訟是指標對侵犯公共利益的行為，由相關的組織或者個人向法院提起的客觀訴訟。在我國，檢察機關作為國家法律監督機關，具有提起公益訴訟的能力和動力，可以彌補個人提起公益訴訟的不足。同時，檢察機關提起的公益訴訟（下稱“檢察公益訴訟”）可以依法實現對違規行政權力的制約，保障國家法治及法律秩序的統一，這不僅可以打擊、制裁侵犯公益的行為或者糾正違法行為，而且可以對可能發生的相關行為予以震懾，從而在一定程度上實現對“公地悲劇”的防控。
公益訴訟的歷史溯源
公益訴訟最早發端於古羅馬時期，是為了保護公共利益而確立的。根據古羅馬的法律，不僅國家官吏可以在公共利益受損時提起訴訟，在國家官吏力有不逮或者沒有關注到之處，普通市民也可以提起公益訴訟。可以說，公益訴訟從確立之初，就是一種藉助大眾力量來實現公共利益保障的制度。從某種意義上來講，這不是一種“利己”的訴訟制度，而是一種“為公”的訴訟制度。在古羅馬早期，違背法律的行為可以被分為私犯和公犯。這其實與當時的法學家烏爾比安關於“公法”與“私法”的劃分是一致的。私犯性質上類似於現在的侵權行為，只是範圍有所不同；公犯類似於現在的刑事犯罪。在古羅馬的法律制度中規定的“堆置、懸掛物的責任”，則屬於準私犯，相當於現在侵權責任法的範疇。之所以出現了上述法律規定，是因為當時商品經濟發展，民眾居住的房子高度大大超過以前，特別是義大利半島經常有大風天氣，會把房屋高處懸掛的物品吹落，從而可能會導致傷害。基於此，即使堆置、懸掛物掉落沒有造成傷害，任何市民都有權利提前向法官提起訴訟，而法官也可以據此追究相關居住者的責任，不論這些居住者是房屋所有者、租住者或管理者，都可能被判向起訴者賠償相應數量的罰金。這體現了社會發展促進了羅馬法的完善，直接表徵了法律從保護個人私益向保護社會公益的發展。
進入近現代社會以來，公益訴訟最初是針對“公地悲劇”而產生的，這些所謂的“公地”也就是公共利益或者公共資源。“公地悲劇”和15世紀、16世紀的英國“圈地運動”有著密切的關係。由於當時草地等都屬於政府之公地，也就是說，任何養羊人都有權利用這些公地。基於人的利益最大化的本性，養羊人都會盡量多養，從而可以獲得更多的利益。但是，如果大家都多養羊，就意味著草地的利用率會達到最大化，最終導致草地不能長出充足的草來養羊，土地也會因此退化以及造成資源枯竭，公地會由於過度放養成為不毛之地，從而導致“公地悲劇”的發生。後來，英國貴族就將這些草地圈起來成為個人私產。這是英國“圈地運動”發生的重要原因之一。
由“公地悲劇”可以引申出公共利益如何保護的問題。特別是在公共利益處於無人保護狀態之時，就會成為“公地”，人的本性就會在“公地”上氾濫，從而使公共利益受到嚴重損害。如果私人利益受損，權利主體可以透過訴訟請求賠償，而公共利益面臨的困境是沒有主體提出訴訟賠償。特別是隨著現代社會的發展以及公共利益範圍逐漸擴大的背景下更成為難題，這也是公益訴訟應運而生的內在根據之一。
公益訴訟的法理
當事人適格擴張理論。當事人適格擴張理論直接來自於當事人適格理論。當事人適格一般是指法律上的利害關係主體針對相關權利或法律關係受損提起訴訟的資格。這意味著根據傳統訴訟理論，訴訟原告欲要發動訴訟或者提出自己的訴求，其應當與案件有法律上的利害關係，或者說與案件有訴的利益，這是啟動傳統訴訟最基本的條件之一，否則就無法立案或者即使立案也會在審判時被駁回。但是，在環境汙染、國家資產流失、破壞資源等案件中，缺少直接的具有法律利害關係的主體。這也是檢察機關作為適格原告介入公益訴訟的現實要求。如此，透過擴張公益訴訟中適格當事人的範疇，不僅在訴訟主體上形成了擴張，也適應了現代社會公益案件範圍不斷擴大的需要。同時，檢察機關作為法律監督者介入，無論在法律地位還是職能上，更容易實現對受到侵害的社會公益的保護。這是公益訴訟中當事人適格擴張的根本動力所在。
權力制衡理論。我國憲法賦予了檢察機關專門法律監督機關的角色定位，這意味著檢察機關除了接受國家權力機關的監督外，具有了依法監督其他有關國家機關的權力，這是公益訴訟的憲法或者法律根基。在法理上，檢察機關依法透過公益訴訟對行政權力進行制衡也是由權力的本性決定的。應當說，行政權力是必要的，它能夠壓制人性中惡的成分，提高政府執行的效率，更有效地維護公民的利益。但是，權力的不羈本性以及利益對權力的誘導可能會阻礙其執行。權力具有雙刃性質，行政權力亦是如此。在現代社會中，由於行政管理牽涉範圍越加廣泛，加上行政權力本身具有擴張的本性，從而容易導致權力執行氾濫。透過公益訴訟依法對違法行政行為進行監督，屬於現代國家對權力深刻認識的結果。確立檢察公益訴訟的監督制衡機制，對於國家而言，則屬於權力自我抑制的最佳化選擇。
權力應當受到監督，行政權力更不例外。為有效防止和遏制權力的濫用和異化，不僅需要以公民權利來監督制約行政權力，更需要在權力之間“以權制權”。透過檢察權依法制衡行政權力，屬於國家管理成本的正常支出部分。同時，權力之間的監督比較系統化、制度化、規範化，屬於常設性機制，在同等條件下能夠起到更好的效果。透過公益訴訟，可以實現檢察權對行政權力的依法監督，糾正其在行政方面的違法行為，以實現行政權力的最佳化運作。
實質正義理論。如果說程序正義是一種形式或者手段上的正義，那麼，與之直接相對的實質正義就是一種目的或者內容上的正義。實質正義是法律的最終追求。其實，無論一項公共政策形式上多麼完備，如果沒有將實質正義落實到實處，這也是一項不正當的政策。對於檢察公益訴訟而言，就應當以實質正義為理論基礎。
公益訴訟的價值
促進法治統一及法律秩序的改善。比如，在行政機關執法過程中，會存在違法執法或者越權執法的現象。一方面，這可能和立法本身的空白或者漏洞有關；另一方面，也可能與行政機關超越法定界限有關。因此，透過檢察依法提起公益訴訟，可以對行政機關的違法或者越權行為督促糾正，為將來的相關立法提供有益建議，也有利於促進提升公共決策和公共領域的制度化水平，從而達到促進法治統一及法律秩序改善的良好效果。
促使弱勢民眾權利得到實質性保障。對於普通民眾而言，相對於環境汙染、食品、藥品侵害等方面的公共利益侵權者，其在社會、經濟等各個方面可能都處於弱者地位，在與侵權者或者行政機關的違法行為對峙中明顯處於弱勢。即使被侵權的民眾獲得了法律意義上的救濟權利，但是，也可能由於缺乏相應的強有力的手段而流於形式。因此，在我國確立公益訴訟制度，有助於增強弱勢受害者的參與能力，幫助其獲得有效救濟。檢察公益訴訟具有在維護公共利益的同時兼顧個人利益的秉性。在公益訴訟中，承受“公地悲劇”的民眾可以藉助檢察機關的力量，提升自己的維權能力。
透過法律正當程式提升檢察機關的公信力。檢察公益訴訟的一項重要功能就是運用檢察權依法監督違法行政行為以及保護公共利益或者公共秩序。公益訴訟本身也是正當程式運作的過程，透過正當訴訟程式，使侵犯公共利益的行為或者違法行政行為得以糾正，可以讓檢察機關的公信力在正當程式中得到充分展現，從而也可以進一步提升檢察機關的公信力。
（作者為華東政法大學教授）（宋遠升）
（檢察日報）