政府採購是強化財政支出管理的重要制度安排，是建立標準科學、規範透明、約束有力的預算制度的重要體現，天然有著追求績效管理的內生動力，是全面預算績效管理的重要載體。財政部發布的《中華人民共和國政府採購法（修訂草案徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》），將“績效”貫穿其中，必將助推政府採購在全面預算績效管理的道路上越走越深、越走越實。
《徵求意見稿》共有10章125條，在“總則”“政府採購政策”“政府採購需求管理”“政府採購方式與程式”“政府採購合同管理”“監督檢查”等6章中，有15條共17處提及“績效”，分別以“講求績效”（1處）、“績效目標”（12處）、“執行績效”（1處）、“績效激勵”（2處）、“績效考核標準”（1處）的形式出現。透過這些含有“績效”的條款規定，構建起以講求績效為根本遵循，以實現績效目標為最終導向，以強化採購全過程和重點環節績效為過程控制，以內控和監督為保障機制的完整政府採購績效管理體系。
明晰“講求績效”根本遵循
《徵求意見稿》保留了第一次修訂草案徵求意見稿中的“講求績效原則”，政府採購原則由之前的“三公一誠”擴充為“三公一誠一績效”，將“講求績效”作為政府採購原則之一具有非常重要的現實意義。
《徵求意見稿》第三條規定，“政府採購應當遵循公開透明、公平競爭、公正廉潔、誠實信用和講求績效原則”。長期以來，我國政府採購呈現出很強的程式導向，對採購需求和採購履約驗收重視不夠，雖然規範了政府採購行為，但績效結果不佳。近年來政府採購領域出臺一系列改革舉措，夯實了採購主體責任、加強了對前後兩端管理的力度，特別是2021年開始實施的《政府採購需求管理辦法》，更是抓住採購需求管理這一“牛鼻子”，對確定採購需求、編制採購實施計劃以及實施採購風險控制管理等進行規範，扭轉了政府採購的程式導向，轉向更加重視績效結果導向。因此，在政府採購原則中加入“講求績效”，是將我國近年來政府採購改革實踐經驗上升為法律規範、推動政府採購績效進一步提升的體現。
確立“績效目標”最終導向
《徵求意見稿》多達12處提及“績效目標”，透過這些條款，明確政府採購績效目標導向、績效目標基本內涵和實現途徑。
《徵求意見稿》第五條規定，“政府採購應當實現績效目標”。同時，針對《徵求意見稿》關於“政府採購”的新定義，該條進一步規定，“使用財政性資金的，應當嚴格按照批准的預算執行，落實預算績效目標要求。使用企業國有資產或者開展政府和社會資本合作的，應當有利於降低運營成本，提高公共服務質量和效率，促進國家經濟社會發展，防範長期運營風險。”透過這一條款規定，明確了績效目標的基本內涵，即對於使用財政性資金的專案，績效目標為“預算績效目標”，一般在編制部門預算時應同步編制政府採購專案預算績效目標；對於使用企業國有資產或者開展PPP的，績效目標為“降成本、提質效、促發展、防風險”，表明針對這類專案績效目標更需要體現多角度、全過程、長週期、重運營的特點。此外，《徵求意見稿》第二十八條第二款規定，“採購人應當將落實政府採購政策納入專案績效目標，在預算編制、需求確定、採購方式和競爭範圍選擇、專案評審、合同履約管理等環節落實。”即政府採購績效目標中應當納入落實政府採購政策因素，換言之，落實政府採購政策情況也是“績效目標”的應有之意。關於績效目標如何實現，《徵求意見稿》在“第四章政府採購需求管理”“第五章政府採購方式與程式”以及“第六章政府採購合同管理”中有11條提及，體現了在政府採購全過程中實現政府採購績效目標的基本邏輯。
構建“全過程績效管理”基本鏈條
《徵求意見稿》構建了基於採購需求—採購方式與程式—合同管理這一政府採購流程的完整政府採購績效管理體系。
（一）採購需求章節。《徵求意見稿》表述了績效目標與採購需求的關係，並對創新採購和PPP採購中的績效要求作了更加明確的規定。
第三十一條第一款規定，“採購需求是指採購人為實現專案績效目標，擬採購的標的及其需要滿足的技術、商務要求和其他要求。”第三十二條第一款規定，“採購人確定採購需求前，可以根據實現專案績效目標的需要，開展需求調查。採購金額大、社會關注度高的重大專案應當開展需求調查。”兩條結合起來看，採購需求管理的最終目標是為實現專案績效目標，同時，“專案績效目標”也是某些情況下透過需求調查確定採購需求的依據。
第三十七條第一款對創新採購作了規定，“採購人對重大研發專案可以採用創新採購。採購人在採購活動開始前，應當明確擬採購創新產品的主要功能或者績效目標、最高研發和創新產品購買成本以及最低質量標準，透過合理的風險分擔和收益激勵機制，鼓勵市場主體參與創新活動。”這一條是對創新採購在需求管理環節的特別規定，由於創新產品很多都是“概念性”產品，其具有的主要功能（主要指技術指標）有時很難描述，因此，可以透過其要實現的績效目標來加以表述。
第三十九條對PPP採購作了規定，其中第二款規定“……透過有效競爭，鼓勵市場主體提出減少政府支出責任、提高專案執行績效的解決方案”。由於PPP專案週期長，在政府採購時要考慮全生命週期成本，尤其關注專案執行績效，因此鼓勵供應商提出能夠提高專案執行績效的解決方案。值得注意的是，這一條既體現了與第五條關於PPP專案“降成本、提質效、促發展、防風險”績效目標的一致性，又與第七十二條和第七十三條關於合同（特別是PPP合同）可以約定績效激勵條款以及明確績效考核標準等相呼應。
（二）採購方式和程式章節。《徵求意見稿》對競爭性談判和創新採購中的績效目標作出特別規定，主要是因為競爭性談判採購和創新採購都會面臨一定程度的“不確定性”，需要進一步細化主要功能或者績效目標等，或者引導供應商透過引入新技術或新理念不斷改進績效目標。
第五十九條第一款關於競爭性談判採購適用情形規定，“競爭性談判是指透過需求調查或者前期設計諮詢，確定主要功能或者績效目標和主要最低需求標準，需就相關內容與供應商協商談判的採購方式。”這與第三十二條遙相呼應，體現了競爭性談判採購需要與供應商協商談判確定“主要功能或者績效目標”的細化指標或更加具體的要求。第六十條第一款第一項進一步明確談判檔案應明確“主要功能或者績效目標”，規定“除本法第四十五條規定外，談判檔案還應當明確以下內容：採購專案主要功能或者績效目標、主要最低需求標準……”
第六十四條關於創新採購適用情形規定，“……符合下列情形之一的，可以採用創新採購方式採購：……（二）公共交通、智慧化城市建設等網路化基礎設施建設專案，透過應用新技術或者新理念，形成新的管理模式，能夠明顯提高績效目標的。”也就是說，對於一些透過創新能夠明顯提高績效目標的網路化基礎設施建設專案，適用於創新採購，在這裡，對於這種型別的專案能否明顯提高績效目標成為其是否適用創新採購的一個判斷標準。第六十五條關於創新採購程式規定，“訂購階段遵循下列程式：（一）概念交流。採購人組成談判小組，邀請符合條件的供應商討論交流，形成談判檔案，並向所有參與概念交流的供應商提供。談判檔案應當主要包括創新產品應用場景、主要功能或者績效目標……”也就是說，在創新採購訂購階段進行概念交流時，供求雙方可以就創新產品應用場景、主要功能或者績效目標做進一步討論交流，進而形成談判檔案，這與競爭性談判採購方式的要求基本一致，只不過對創新採購，由於“不確定性”更大，談判檔案內容更加豐富。《徵求意見稿》對於創新採購中績效目標的考量，也是國際上的普遍做法，體現了對國際經驗的借鑑，比如2014年歐盟修訂《公共部門採購指令》時也有類似的規定。
（三）合同管理章節。《徵求意見稿》規定合同定價方式可以採用績效激勵或者含有績效激勵的組合定價，並規定PPP合同條款應明確績效考核標準，這些規定能夠更大程度地促進採購人和供應商形成績效提升合力，特別是能調動供應商在合同履約階段改進績效的主觀能動性，也有利於激發創新活力。
關於合同定價方式，第七十二條第二款規定，“有技術創新、節約資源和提前交付能夠更好實現經濟社會效益等情形的，採購人可以在合同中約定績效激勵條款，依據供應商提供的貨物、工程和服務質量、滿意度或者資金節約率等支付合同價款。”第三款規定“……採購人可以根據專案特點，採用固定價格、成本補償與績效激勵相結合的組合定價方式。”將績效激勵作為合同定價方式是激發中標、成交、入圍供應商主動改進專案績效的重要舉措，也是國際政府採購規則發展的一個典型趨勢，2016年世界銀行修訂其採購規則時也將“以績效為基礎的合同”列為一種重要的合同型別。
關於政府採購合同條款，第七十三條第二款規定，“政府和社會資本合作合同應當明確專案資產權屬、風險分擔、專案運營責任和回報、績效考核標準、臨時接管、直接介入以及合同變更、中止、解除情形等內容。”由於PPP專案規模大、週期長等特點，必須明確這類合同的績效考核標準，才能保證在專案運營期間和專案週期結束時，可以實現預期的績效目標。
透過上述條款，我們看到，《徵求意見稿》構建了較為清晰的全過程政府採購績效管理體系，尤其是對於創新採購、PPP採購等作了與專案特點相適應的績效管理規定。
設計“績效保障”雙重機制
《徵求意見稿》設計了“績效保障”內外雙重保障機制。這體現在關於內控制度以及監督檢查的相關規定中。
《徵求意見稿》在需求管理章節第三十條規定，“採購人應當建立健全政府採購的內部控制制度，明確工作程式和崗位職責，強化監督制約機制，落實績效目標要求、促進市場競爭、維護公共利益、防範採購風險。”可見，落實績效目標要求是採購人建立健全內控制度的重要目的之一，這從採購人內部建立了確保政府採購專案績效目標實現的機制。
《徵求意見稿》在監督檢查章節第一百零一條規定，“國家重大投資專案或者政府和社會資本合作專案的績效目標實現情況和執行本法情況，應經專項審計後納入決算草案，提請本級人民代表大會常務委員會審查和批准。”國家重大投資專案或PPP專案通常關係國計民生，其績效目標能否實現、實現得好不好直接關係政府公共服務提供質量，因此必須對這類專案績效進行更加嚴格的監督——專項審計、納入決算草案、提請人大審查。近年來人大預算審查監督範圍不斷拓展，監督效力逐漸增強，透過審計監督、預算監督和人大審查監督形成三重合力，對提升政府採購專案績效起著重要的外部保障作用。
綜上，《徵求意見稿》將“績效”作為一條主線融入法條之中，構建了較為完善的政府採購績效管理體系，賦予政府採購更強的生命力，也必將推動我國全面預算績效管理邁向更高水平。